Staat de Europese CO2-markt op de tocht? Wat de hervorming van het ETS betekent voor de klimaatdoelen

Medio juli komt de Europese Commissie met een voorstel om het emissiehandelssysteem (ETS) grondig te herzien. Dit systeem, waarbij bedrijven moeten betalen voor de broeikasgassen die ze uitstoten, vormt al jaren de ruggengraat van het Europese klimaatbeleid. Een aantal lidstaten dringt aan op versoepeling om de eigen industrie te ontzien, terwijl klimaatexperts waarschuwen dat juist daardoor de Europese klimaatambities in het gedrang komen. Hieronder zetten we op een rij wat er precies speelt.

Een systeem met een voorbeeldfunctie

Het Europese emissiehandelssysteem geldt wereldwijd als een van de meest volwassen instrumenten voor CO2-beprijzing en heeft daardoor een belangrijke voorbeeldfunctie voor klimaatbeleid buiten de EU. Landen die de regels willen afzwakken, riskeren dus niet alleen hun eigen uitstootcijfers, maar ook het aanzien van Europa als koploper in klimaatregelgeving.

Sommige lidstaten zijn beducht voor het vertrek van industriële bedrijvigheid uit Europa en pleiten daarom voor minder strenge eisen. Twaalf klimaatraden uit verschillende Europese landen hebben hier onlangs juist voor gewaarschuwd: een verzwakking van het ETS zou volgens hen het mondiale klimaatbeleid ondermijnen, met gevolgen voor het welzijn van huidige en toekomstige generaties.

De EU heeft zichzelf tot doel gesteld om in 2050 klimaatneutraal te zijn, met als tussenstap een reductie van 90 procent broeikasgasuitstoot in 2040 ten opzichte van 1990. Dat tussendoel is vorig jaar overigens al iets afgezwakt: lidstaten mogen sindsdien 5 procent van hun reductie behalen buiten de EU, door elders certificaten in te kopen.

Het huidige systeem (ETS 1) beslaat momenteel zo'n 40 procent van de totale Europese broeikasgasuitstoot, die in 2025 net onder de 3 miljard ton CO2-equivalent lag.

Hoe het emissiehandelssysteem werkt

Bedrijven die onder het ETS vallen, moeten hun jaarlijkse CO2-uitstoot melden bij hun nationale toezichthouder en vervolgens een overeenkomstig aantal emissiecertificaten inleveren. Eén certificaat (een EUA, oftewel European Union Allowance) staat gelijk aan één ton CO2 en kost op dit moment gemiddeld tussen de 70 en 80 euro. Bedrijven die te weinig certificaten inleveren, krijgen een boete.

Elk jaar ontvangen ondernemingen een deel van die certificaten gratis, waarbij de hoeveelheid per sector verschilt en ook het tempo waarin die gratis toewijzing wordt afgebouwd niet overal gelijk is. De rest moeten bedrijven kopen: deels via veilingen van nieuwe certificaten, deels op een secundaire markt waar ondernemingen met een overschot certificaten kunnen verkopen aan bedrijven die er juist te weinig hebben. Vraag en aanbod op beide markten bepalen samen de CO2-prijs.

Op dit moment vallen de energiesector, de zware industrie, de intra-Europese luchtvaart en de maritieme sector (schepen vanaf 5.000 ton) onder de verplichting. Uitbreiding naar wegtransport en de gebouwde omgeving staat op de planning via een apart ETS 2-systeem, maar de invoering daarvan is uitgesteld tot 2028.

De Commissie kan in essentie aan drie knoppen draaien om het systeem bij te sturen: hoeveel nieuwe certificaten er jaarlijks worden uitgegeven, hoe snel gratis toewijzingen worden afgebouwd, en hoe een reservefonds wordt ingezet om de certificatenvoorraad te sturen.

Knop 1: minder nieuwe certificaten op de markt

De belangrijkste hendel om uitstoot te verminderen is simpel: hoe minder nieuwe certificaten de EU jaarlijks uitgeeft, hoe sterker bedrijven gedwongen worden hun emissies terug te dringen. Cijfers van de Europese Commissie laten zien dat de daling van de uitstoot de afgelopen jaren redelijk gelijk opliep met de afname van nieuw uitgegeven certificaten.

Voor de periode tot 2030 ligt al vast dat het aanbod moet zakken tot iets onder de 900 miljoen certificaten, in lijn met de doelstelling om de uitstoot 62 procent te laten dalen ten opzichte van 2005.

Wat nog niet vaststaat, is het tempo na 2030. Vanaf 2028 is afgesproken dat het maximum jaarlijks met 4,4 procent daalt, wat er in de praktijk toe leidt dat er voor de industrie rond 2040 nauwelijks nog nieuwe certificaten beschikbaar zijn. Een deel van de industrielobby dringt aan op een lager percentage, zoals 3,5 procent per jaar. Zo'n aanpassing oogt technisch en klein, maar kan een fors effect hebben op hoeveel druk bedrijven voelen om daadwerkelijk te verduurzamen. Deze zogeheten lineaire reductiefactor is dan ook een van de punten waar toezichthouders en experts scherp op zullen letten.

Knop 2: het tempo van de afbouw van gratis rechten

Van de certificaten die worden uitgegeven, gaat momenteel net iets minder dan de helft gratis naar bedrijven, met flinke verschillen per sector. Voor staal, aluminium en cement ligt er een plan om de gratis toewijzing volledig af te bouwen tegen 2034. Deze sectoren vallen namelijk ook onder de Europese CO2-grensheffing (CBAM), die geïmporteerde producten belast met eenzelfde CO2-prijs als in de EU geldt, tenzij het land van herkomst een vergelijkbare heffing kent. Dat mechanisme moet Europese producenten beschermen tegen oneerlijke concurrentie van buiten de EU.

De Commissie kan ervoor kiezen dit afbouwtraject over een langere periode uit te smeren, wat de kosten voor bedrijven zou drukken. Hoeveel effect dat heeft, hangt sterk samen met de eerste knop: zolang het totale aanbod van nieuwe certificaten flink daalt, blijft de druk om uitstoot te verlagen grotendeels intact, ook als de afbouw van gratis rechten trager verloopt.

Knop 3: de reservepot die de CO2-prijs beïnvloedt

De derde factor is minder zichtbaar, maar minstens zo belangrijk: het aantal certificaten dat daadwerkelijk in omloop is en dus verhandelbaar op de secundaire markt. In de begintijd van het ETS, dat al sinds 2005 bestaat, werden veel meer (vaak gratis) certificaten uitgegeven dan tegenwoordig. Dat leidde tot een overschot en dus tot lage CO2-prijzen.

Sinds 2013 wordt dat overschot actief teruggebracht via de Market Stability Reserve (MSR), een fonds dat de Europese Commissie beheert en waarmee certificaten uit de markt worden gehaald en vernietigd. Deze aanpak heeft bijgedragen aan de forse stijging van de CO2-prijs sinds 2017, van minder dan 10 euro per ton destijds naar de huidige 70 tot 80 euro.

Het fonds houdt het aantal circulerende certificaten momenteel rond de 833 miljoen: zijn er meer in omloop, dan onttrekt de MSR certificaten aan de markt; zijn het er minder, dan brengt het fonds juist certificaten terug. Volgens de huidige regels moet de MSR overtollige certificaten (boven de 400 miljoen) automatisch vernietigen.

In het nieuwe voorstel wil de Commissie dit automatisme loslaten, zodat het fonds een grotere buffer mag aanhouden dan 400 miljoen certificaten en die kan inzetten om prijsschommelingen te dempen. Dat wordt gepresenteerd als een maatregel voor prijsstabiliteit, maar betekent in de praktijk dat de Commissie meer politieke ruimte krijgt om in te grijpen op de CO2-prijs. Voor bedrijven wordt het daardoor lastiger te voorspellen hoe de CO2-prijs zich op langere termijn ontwikkelt, wat weer invloed heeft op de businesscase voor investeringen in uitstootreductie.

Een technisch pakket met grote gevolgen

Op papier gaat het om een technische bijstelling van een bestaand systeem. Maar de drie knoppen waar de Europese Commissie aan kan draaien, bepalen samen of het ETS de komende jaren scherp genoeg blijft om de Europese klimaatdoelen te halen en of Europa zijn geloofwaardigheid als voorloper in klimaatregelgeving overeind houdt.

Wat betekent dit voor uw vloot?

Voor de bedrijven die we bij GMP spreken, is het vooral relevant om te weten dat de spelregels blijven bewegen. Vlootbeheerders en transporteurs die met een elektrificatietraject zijn gestart, deden dat vaak mede op basis van een verwachte CO2-prijs. Als die prijsontwikkeling nu geleidelijker verloopt, verschuift dat de businesscase een stukje naar rechts, zonder dat die businesscase daarmee verdwijnt.

Ons advies blijft simpel: bouw uw plan niet op één scenario. Wie elektrificeert omdat het op de lange termijn de juiste keuze is, goedkoper per kilometer, minder afhankelijk van fossiele prijsschommelingen, toekomstbestendig, staat er hoe dan ook goed voor. Wie vooral rekent op een snel oplopende CO2-heffing als argument, doet er goed aan dat scenario te herijken zodra 17 juli meer duidelijkheid geeft.

We houden de uitkomst voor uw in de gaten en vertalen 'm naar wat het concreet betekent voor uw vloot en planning.

Bron: dit artikel is gebaseerd op "Komen de klimaatdoelen van de EU in gevaar? Dit moet je weten over de hervorming van het CO2-emissiehandelssysteem", Change Inc.